劉桂平:關于中國普惠金融發展的幾個問題

劉桂平2021-08-24 09:17:27來源:中國人民銀行

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  • 城市:全國
  • 發布時間:2021-08-24
  • 報告類型:權威報告
  • 發布機構:中國人民銀行

??作  者:中國人民銀行黨委委員、副行長  劉桂平

??摘  要:近年來,國際社會普遍重視發展普惠金融,普惠金融理論與實踐日益豐富,開放與合作不斷深入。在黨中央、國務院的領導下,中國普惠金融發展取得顯著成效,以普惠金融有力支持脫貧攻堅和鄉村振興,助力應對疫情和服務民生,推動構建“敢做愿做能做會做”的普惠金融服務機制,不斷完善普惠金融發展的基礎設施,有效開展普惠金融試點示范,積極參與普惠金融國際治理,形成了具有中國特色的普惠金融發展模式。黨的十九屆五中全會提出“增強金融普惠性”,賦予了普惠金融更深層次的內涵。下一階段需要持續構建成本可負擔、商業可持續的長效機制,推進普惠金融與綠色金融、科創金融、供應鏈金融等融合發展,打造數字普惠金融發展良好生態,厚植負責任金融理念,積極謀劃金融健康,不斷開創普惠金融新發展格局。

??關鍵詞:普惠金融  發展沿革  負責任金融  金融健康

??近年來,隨著全球經濟發展合作的深化,國際社會對普惠金融的關注度持續提升,普惠金融的發展理念不斷深入人心,普惠金融的理論與實踐日益豐富完善。在黨中央、國務院領導下,中國普惠金融發展取得了令人矚目的成就。站在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點,我們既要以史為鑒,認真總結普惠金融發展的國內外實踐經驗,更要開創未來,堅持人民利益至上,堅定不移貫徹新發展理念,大力推進普惠金融高質量發展,努力讓人民群眾的金融獲得感成色更足、幸福感更可持續、安全感更有保障,為第二個百年奮斗目標的如期實現貢獻更多金融智慧、金融方案和金融力量。

??一、全球普惠金融發展沿革

??普惠金融的初衷在于應對金融排斥現象。從全球范圍看,受各種因素影響,大量民眾曾長期被排斥在正規金融服務門檻之外。在金融基礎設施薄弱的欠發達國家,很多群體沒有銀行賬戶,或者即使有賬戶也難以獲得進一步的金融服務;有些群體的貸款需求無法在正規金融機構得到滿足,不得不受到高利貸盤剝;即使在金融體系健全的發達經濟體,相對弱勢的群體也常常會得不到有效的金融服務。正是為了解決這些問題,普惠金融應運而生。普惠金融發展到今天,在國際上經歷了幾個重要的時間節點。

??20世紀70年代以來,一些發展中國家開始探索小額信貸等實踐,形成了現代普惠金融的雛形。孟加拉國、印度、印度尼西亞、菲律賓、巴西、玻利維亞、埃及等國都推出過小額信貸項目,一般認為以孟加拉國的格萊珉銀行為先驅。穆罕默德·尤努斯于1974年在孟加拉國試驗開展小額信貸,并于1983年創辦格萊珉銀行,主要以貧困農戶(特別是婦女)為目標客戶,提供小額短期貸款,整貸零還;無須抵押擔保,以五人小組聯保,相互監督;收取一定比例的強制儲蓄作為風險基金;執行小組會議等制度,檢查項目落實和資金使用情況,同時還交流致富信息,提高貸款人的經營能力。該模式改變了“窮人缺少信用,不會管理資金”的傳統偏見;說明只要制度科學合理,貧困群體在獲得發展的起步資金后,也有能力維持良好信用。在這一時期,小額信貸被證明在一定條件下具有可持續發展的基礎,被許多國家借鑒,并進一步升華為微型金融模式,成為發展中國家金融扶貧的一種普遍做法。

??進入21世紀,聯合國將2005年定為“國際小額信貸年”,正式提出了普惠金融的概念,普惠金融理論與實踐也日益豐富。聯合國將普惠金融體系定義為“能有效、全方位地為社會所有階層和群體提供服務的金融體系”,其理念被越來越多的國家所接受。隨著普惠金融理論與實踐的發展,其內涵和外延不斷豐富,從主要關注小額信貸擴展到提供支付、匯款、存款、貸款、保險、理財等多層次、多樣化的金融服務。許多國家認識到普惠金融不僅是一項扶貧工具,而且對于經濟增長、金融穩定、貨幣政策、財政政策等也有非常重要的意義。2010年,二十國集團(G20)領導人首爾峰會核準了《G20普惠金融行動計劃》,并宣布成立普惠金融全球合作伙伴(GPFI)作為G20框架下推動普惠金融發展的多邊機制。2011年,世界銀行開始在各國開展普惠金融指標調查,形成全球普惠金融數據庫,用于定量監測普惠金融發展水平。同年,包括中國在內的普惠金融聯盟(AFI)數十個成員國代表齊聚墨西哥,共同發布了《瑪雅宣言》,對發展普惠金融作出國際性官方承諾。在這一時期,普惠金融日益得到世界各國的高度重視,各類創新模式在探索中不斷涌現,政府在普惠金融發展中逐漸發揮出更加重要的作用。

??2015年,聯合國《2030可持續發展議程》獲得通過,推動普惠金融進入全面發展和開放合作階段。2015年9月,中國國家主席習近平出席聯合國發展峰會。峰會審議通過了《2030可持續發展議程》,提出“不落下任何一個人”的全球可持續發展目標。中國政府對該議程貢獻巨大。該發展目標的重點是消除貧困和饑餓,促進經濟增長;全面推進社會進步,維護公平正義;加強生態文明建設,促進可持續發展。普惠金融被作為實現該目標的重要著力點,國際社會對其不斷加大資源投入力度。2016年,在中國擔任G20主席國期間,中國政府推動的《G20數字普惠金融高級原則》在杭州峰會上正式通過,其中包含利用數字技術推動普惠金融發展的八項原則和66條行動計劃,成為普惠金融國際頂層設計的關鍵一環。2017~2020年,GPFI先后推動出臺了《數字普惠金融新興政策與方法》《G20政策指引:數字化與非正規經濟》《G20普惠金融與老齡化福岡政策倡議》《G20青少年、婦女和中小企業數字普惠金融高級政策指引》等高級別指引性文件。在這一時期,大力發展普惠金融成為全球共識,科技創新日益成為加快推進普惠金融發展的重要動能,數字化成為全球普惠金融發展的重點方向。

??二、中國特色普惠金融發展實踐

??黨中央、國務院歷來高度重視普惠金融發展。2013年,黨的十八屆三中全會提出“發展普惠金融”,標志著普惠金融成為中國的國家戰略。2015年,經黨中央同意,國務院印發《推進普惠金融發展規劃(2016—2020年)》,該規劃成為中國首個國家普惠金融發展規劃。金融部門和社會各方面認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署,持續探索經驗、總結規律、指導實踐,推動中國普惠金融發展取得了顯著成效。物理網點、服務機具和線上服務渠道不斷完善,基礎金融服務基本實現城鄉全覆蓋;普惠金融資源配置力度持續加大,農戶、小微企業金融服務狀況明顯改善;金融服務效率和便捷性大幅提升,金融消費權益保護更加有力,金融服務滿意度顯著提高。中國已基本建成與全面建成小康社會相適應的普惠金融服務體系,形成了具有中國特色的普惠金融發展模式。該模式的特點主要表現在以下方面。

??(一)堅持黨的領導,有力發揮普惠金融助推脫貧攻堅和鄉村振興。脫貧攻堅對象是普惠金融的重點服務對象,發展普惠金融與打贏脫貧攻堅戰具有內在一致性。近年來,中國普惠金融在廣大農村地區的快速發展離不開黨中央對脫貧攻堅的高度重視和周密部署。金融部門全力支持打贏脫貧攻堅戰,金融政策支持力度大,金融系統資源投入多,并充分依靠和發揮各級黨組織和人民群眾力量。打響脫貧攻堅戰以來,扶貧再貸款累計發放6688億元,金融精準扶貧貸款發放9.2萬億元;金融扶貧與產業扶貧、就業扶貧、教育扶貧等有機融合發展,有效激發貧困地區內生發展動力,助力實現全面脫貧。農村普惠金融服務水平得以大幅提升,基本實現鄉鄉有機構、村村有服務、家家有賬戶,金融服務深度不斷拓展,金融已然在農村生產生活中扮演了十分重要的角色。隨著全面脫貧的如期實現,普惠金融正在積極助力鞏固脫貧攻堅成果、接續推進鄉村振興。

??(二)堅持人民至上,以普惠金融助力應對疫情和服務民生。2020年,突如其來的新冠肺炎疫情給小微企業、個體工商戶的經營造成較大沖擊,人民銀行及時快速響應,分層次有梯度地運用一系列貨幣政策工具,并創設普惠小微企業貸款延期支持工具、普惠小微企業信用貸款支持計劃兩項直達實體的貨幣政策工具,保持了合理適度的貨幣供應量,增強了政策的直達性、精準性,有力緩解了小微企業面臨的融資困難、資金接續受阻等難題。得益于各方的共同努力,小微企業融資實現量增面擴價降,首貸、續貸、信用貸款大幅增加。截至2020年末,普惠小微貸款余額15.1萬億元,同比增長30.3%;2020年全年共支持經營主體3228萬戶,同比增長19.4%。深化普惠金融服務民生領域,將個人創業擔保貸款對象范圍擴大至城鎮登記失業人員、返鄉創業農民工等十類重點群體,引導金融機構創新首次創業貸、女性創業貸等多種金融產品和服務,有效激發就業創業活力;大力支持貧困學生就學,深入推進助學貸款有效實施,并在疫情期間推動進一步延長貸款期限,降低貸款利率,減少貧困學生負擔;引導金融機構全方位優化無障礙、適老化服務,使金融產品和服務更加安全、便捷、暖心,殘疾人、老年人金融獲得感持續提升。

??(三)堅持統籌協調,推動構建“敢做愿做”的普惠金融經營機制。近年來,政府部門持續加大激勵性政策供給,強化制度保障力度,有效激發金融機構內生發展動力,推動普惠金融逐步實現了從“要我做”到“我要做”的積極轉變。包容性體制機制的建立推動破解了“敢做”的問題:金融管理部門對普惠金融實施有差異、有容忍度的監管,不斷優化普惠金融相關法律法規,為普惠金融發展營造了良好的發展環境;金融機構將普惠金融納入公司戰略,實施盡職免責等制度,使得基層員工擺脫思想束縛,敢于做普惠。激勵舉措的不斷完善推動解決了“愿做”的問題:政府部門充分發揮“幾家抬”政策合力,實施一系列激勵性的貨幣信貸和財稅獎補等支持政策,為金融機構開展普惠金融業務提供了良好的外部氛圍;金融機構自身通過專設經營部門和經營機構、單列信貸計劃、內部資源傾斜、差異化績效考核等措施激發了基層工作人員愿意做普惠的主觀能動性。

??(四)堅持創新驅動,以科技手段提升普惠金融“能做會做”的服務能力。數字技術的蓬勃發展為普惠金融注入了新的發展動能,助推金融機構探索了一套“能做會做”的有效方法,使小微企業融資這一世界級難題在中國取得重大突破。數字化獲客和大數據運用推動破解了“能做”的問題:數字服務渠道突破了時空限制,使得金融機構能以較低成本下沉服務、觸達大量分散的小微企業等普惠群體;大數據的綜合運用降低了銀企信息不對稱,使金融機構通過精準化畫像能更好識別客戶。智能化風險控制和數字經濟生態建設推動解決了“會做”的問題:模型、算法等運用推動了風險控制的線上化、標準化、智能化,有效提高了金融機構全流程風險管控能力;借助數字化技術融入場景、構建生態,讓金融機構能更加貼近和了解客戶,“一站式”滿足客戶需求。特別是在新冠肺炎疫情期間,數字普惠金融“非接觸”的特征大大增強了金融服務的韌性,經受住了疫情的“大考”,并借此不斷煥發新的活力。

??(五)堅持強基固本,以更優良的金融基礎設施為普惠金融發展提供價廉質優的公共服務支持。近年來,人民銀行不斷加強與有關各方合作,建立健全功能完善、穩健高效的支付體系,推動移動支付便民工程向縣域下沉,鞏固發展規范銀行卡助農取款服務,取消企業銀行賬戶許可,大眾可以通過網點、機具及線上等各種渠道獲得基礎金融服務,小微企業開戶更加便捷。截至2020年末,全國人均擁有銀行賬戶8.8戶,每10萬人擁有POS機等聯網機具2715臺。與此同時,圍繞普惠群體缺信息、缺信用、缺擔保等長期制約普惠金融可持續發展的難題,中國大力推動征信體系和增信擔保體系建設。金融信用信息基礎數據庫、區域性信用信息共享和綜合金融服務平臺、市場化征信機構深入發展,有力推動了從多維度對普惠群體開展信用評價,降低了供需信息不對稱。截至2020年末,全國金融信用信息基礎數據庫共收錄11億自然人和6092.3萬戶企業及其他組織信息;農戶信用檔案建檔率逐步提高,已為1.89億農戶建立信用檔案。各級政府性融資擔保公司和風險補償基金加大對小微、三農的增信擔保和減費讓利力度,撬動了更多金融資源配置到普惠領域。這些公共基礎設施有效降低了普惠金融業務的基礎性成本,為金融機構實現“成本可負擔”和“商業可持續”奠定了堅實基礎。

??(六)堅持精準發力,通過試點示范積極探索普惠金融的發展模式和做法。中國幅員遼闊、情況各異,各地在普惠金融發展過程中堅持因地制宜、精準發力,探索了很多經驗。同時,人民銀行也注重通過試點的方式進行創新探索,通過設立普惠金融改革創新試驗區局部先行先試總結經驗、發現問題,為全局性改革提供實踐樣本,在風險可控的條件下為改革創新積累經驗。目前,河南省蘭考縣、浙江省寧波市、福建省寧德市和龍巖市、江西省贛州市和吉安市、山東省臨沂市等多地的普惠金融改革試點建設正有序開展,且各具特色。有的在數字普惠金融上發力,有的在縣域普惠金融上嘗試。這些試點有效推動了當地普惠金融發展,不少經驗做法已在本省、全國范圍內得到推廣。

??(七)堅持開放合作,積極推進普惠金融國際治理。中國始終秉持共商共建共享理念,聯動G20框架下普惠金融全球合作伙伴、世界銀行集團(WBG)、普惠金融聯盟、國際金融消費者保護組織(FinCoNet)等國際組織和多邊機制,深度參與普惠金融相關國際規則制定,推動G20杭州峰會出臺《G20數字普惠金融高級原則》《G20普惠金融指標體系(升級版)》《G20中小企業融資行動計劃實施框架》等多項成果,并與其他國家積極開展多形式、多層次的普惠金融合作。人民銀行與世界銀行聯合撰寫發布了《全球視野下的中國普惠金融:實踐、經驗與挑戰》,聯合開展普惠金融全球倡議(FIGI)中國項目,有效加強國際經驗互鑒。

??三、構建中國普惠金融新發展格局的著力點

??黨的十九屆四中全會提出“健全具有高度適應性、競爭力、普惠性的現代金融體系”,黨的十九屆五中全會提出“增強金融普惠性”,賦予了普惠金融更深層次的內涵。2021年7月1日上午,習近平總書記莊嚴向全世界宣告:“經過全黨全國各族人民持續奮斗,我們實現了第一個百年奮斗目標,在中華大地上全面建成了小康社會,歷史性地解決了絕對貧困問題,正在意氣風發向著全面建成社會主義現代化強國的第二個百年奮斗目標邁進?!痹谶@樣的時代背景下,普惠金融高質量發展必將迎來更多發展機遇,同時也將面臨更大挑戰。展望未來,要科學把握新發展階段,始終堅持“以人民為中心”的發展思想,深入貫徹新發展理念,乘勢而上開創普惠金融新發展格局。

??(一)深化金融改革,構建普惠金融成本可負擔、商業可持續的長效機制。以深化金融供給側結構性改革為主線,充分發揮市場在金融資源配置中的決定性作用,激發普惠金融相關市場主體的積極性、主動性、創造性,健全多層次普惠金融組織體系,構建競爭有序的普惠金融供給格局。發揮大型銀行、股份制銀行帶頭作用,推動地方法人銀行堅持服務當地、服務小微企業、服務城鄉居民,找準開發性銀行、政策性銀行在普惠金融中的定位。發揮保險的風險分擔作用,構筑保險民生保障網。增強資本市場包容性,擴大直接融資在普惠金融中的比重。同時,要對市場失靈領域加大政策、資源傾斜力度,加強法律制度保障,完善基礎設施建設,加大基層治理投入,進一步健全“敢做愿做能做會做”的體制機制。

??(二)樹立系統觀念,推進普惠金融與綠色金融、科創金融、供應鏈金融等融合發展。普惠金融內涵豐富、外延較廣,服務對象眾多,與其他領域有較多交叉。小微企業、農戶等普惠金融重點群體往往易受氣候與環境變化的影響,而這些規模龐大的群體也是應對氣候與環境變化的重要力量;科創企業大多為小微企業;供應鏈金融通過核心企業觸及的是上下游大量小微企業,綠色供應鏈、科創供應鏈等領域大有可為。從全局性視角看,這些元素相互滲透,彼此交融。在新發展理念的引領下,通過這些領域的融合發展和相互促進,可以不斷提升發展效率,達到事半功倍的效果。

??(三)推動守正創新,持續打造數字普惠金融發展良好生態??茖W技術是第一生產力,創新是發展的第一動力,金融服務的數字化轉型將有力驅動普惠金融發展方式和治理方式變革。面對奔涌的數字經濟浪潮,要綜合運用新興技術提供數字化、智能化服務,提升金融產品創新與服務水平;充分運用數字技術防控風險,提升普惠金融安全、便捷、可持續發展能力;完善數字普惠金融監管體系,補齊監管短板,提升監管科技水平;對接政務服務、電子商務等各類場景,推動構建各參與方良性互動、優勢互補、合作共贏的數字普惠金融良好生態。

??(四)注重安全發展,厚植負責任金融理念。要牢固樹立底線思維,把握好推進普惠金融發展和防范金融風險的動態平衡,審慎監管和行為監管雙管齊下,有效遏制風險亂象,堅決守住不發生系統性金融風險的底線。普惠群體具有相對脆弱性和敏感性,貫徹負責任金融理念對普惠金融尤為重要。負責任金融的核心是“三主體”和“三支柱”。要讓金融機構、金融監管者和金融消費者“三主體”擔負起各自的責任,共同打造好金融教育、金融機構自律管理和金融消費者保護監管“三支柱”,幫助廣大人民群眾更好地學金融、用金融、信金融,切實保護金融消費者長遠利益和根本利益。

??(五)謀劃金融健康,提升普惠金融發展能級。為推進普惠金融更高質量地發展,需要從過去關注“有沒有”上升到當前的“好不好”直至未來的“強不強”,一個理想的目標就是促使普惠群體達到并保持一種金融健康的狀態。在這種狀態下,普惠群體通過正確運用金融知識,科學使用金融工具,合理采取金融行為來達到良好的財務狀態,能夠有效管理自身日常金融活動;對大額支出有提前計劃,收入總體可覆蓋支出;保持良好的信用記錄,負債在可承受范圍內;擁有適合自身的儲蓄和保險,面對意外財務沖擊時有一定韌性;享有正規投資渠道,風險與承受能力相匹配,資產具有足夠的流動性和安全性,在財務上形成良性循環。金融健康是普惠金融發展的高級形態,應在鄉村振興和共同富裕中抓緊構建。

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